Định giá và phát triển thị trường các-bon tại Việt Nam

Xây dựng hệ thống giao dịch phát thải 

Hệ thống giao dịch phát thải (ETS) là một công cụ thị trường được Chính phủ sử dụng để kiểm soát và giảm dần lượng phát thải khí nhà kính (KNK) trong một số ngành, lĩnh vực hoặc trên toàn bộ nền kinh tế. ETS hoạt động theo nguyên tắc “đặt hạn mức (Cap) và giao dịch (Trade)”. Trong đó, hạn mức (Cap) là giới hạn đối với tổng lượng phát thải của một một doanh nghiệp hay một hoặc nhiều lĩnh vực của nền kinh tế. Hạn mức này sẽ giảm theo thời gian để đảm bảo tính hiệu quả giảm phát thải của hệ thống. Yếu tố thứ hai liên quan đến ETS là phân bổ hạn ngạch (Allowances allocation) tức là sau khi xác định được hạn mức phát thải của ETS, Chính phủ sẽ phân bổ lượng hạn ngạch tương ứng cho các cơ sở phát thải trong ETS, 1 hạn ngạch tương đương việc được phép phát thải 1 tấn CO₂ tương đương.

Hạn ngạch có thể được phân bổ miễn phí (dựa trên lượng phát thải lịch sử hoặc cường độ phát thải trung bình của một doanh nghiệp) hoặc được đấu giá. Các cơ sở trong ETS có thể giao dịch các hạn ngạch được phân bổ này với nhau tạo sự linh hoạt cho các doanh nghiệp phát thải thấp có thể có nguồn thu từ bán lượng hạn ngạch dư thừa và các doanh nghiệp phát thải cao quá hạn mức có thể lựa chọn cách thức phù hợp để đảm bảo tổng phát thải trong hạn mức cho phép. Ngoài ra, Chính phủ cũng cần quyết định lĩnh vực nào của nền kinh tế và KNK nào sẽ được ETS kiểm soát. Về mặt lý thuyết, một ETS với phạm vi bao phủ rộng khắp các lĩnh vực và KNK sẽ hiệu quả nhất. Tuy nhiên, trên thực tế, có thể một số ngành rất khó để đo lường và báo cáo lượng phát thải KNK trong khi các ngành khác rất khó để giảm lượng phát thải KNK do các yếu tố về chính sách, kinh tế.

Có thể thấy, khi tham gia vào ETS, doanh nghiệp A thông qua việc giảm lượng phát thải KNK có thể có thêm doanh thu từ việc bán các hạn ngạch phát thải dư thừa cho các doanh nghiệp thiếu hạn ngạch. Trong khi đó, cơ sở B sẽ phải lựa chọn thực hiện các biện pháp giảm phát thải để đảm bảo phát thải của mình không vượt quá lượng hạn ngạch được phân bổ. Thiết kế ETS thường hướng tới việc giảm dần lượng hạn ngạch được phân bổ cho các doanh nghiệp theo thời gian, điều này này dẫn đến giá của hạn ngạch tăng lên, các cơ sở sẽ phải thực hiện các biện pháp giảm phát thải bằng chính nguồn lực của mình thay vì sử dụng tín chỉ các-bon hay mua hạn ngạch thừa trên thị trường. Đây chính là mục tiêu giảm phát thải bền vững của một hệ thống ETS.

Cơ chế tín chỉ, bù trừ các-bon

Tín chỉ các-bon là cơ chế mà các hoạt động giảm phát thải KNK sẽ được định lượng và định giá cũng như có thể giao dịch giữa các bên thực hiện hoạt động giảm phát thải KNK và các bên có nhu cầu bù trừ cho lượng phát thải KNK dựa trên các phương pháp luận và nguyên tắc chặt chẽ. Một tín chỉ các-bon sẽ đại diện cho 1 tấn phát thải CO₂ tương đương được giảm trong khí quyển. Nhìn chung, việc phát triển dự án tín chỉ các-bon và ban hành tín chỉ được thực hiện dựa trên tiếp cận đường cơ sở và tín chỉ. Theo đó, đường cơ sở thường được xác định là dự báo định lượng lượng phát thải KNK của một dự án trong tương lai hay phát thải KNK của dự án theo kịch bản phát triển thông thường (Business As Usual - BAU) khi các hoạt động giảm phát thải KNK không diễn ra. Đường cơ sở có thể được thiết lập ở cấp dự án, lĩnh vực, chương trình chính sách hoặc toàn bộ nền kinh tế. Có thể là giá trị tuyệt đối (tổng lượng phát thải) hoặc tương đối (trên một đơn vị sản xuất hoặc hoạt động). Trong khi đó, kịch bản giảm phát thải là kịch bản dự báo định lượng về phát thải KNK trong trường hợp thực hiện các hoạt động của dự án để giảm phát thải KNK. Để được ban hành tín chỉ, lượng giảm phát thải KNK thực tế của dự án sẽ được so sánh với kịch bản BAU để tính toán lượng giảm phát thải nhờ hoạt động của dự án (tín chỉ các-bon). Tuy nhiên, không phải bất kỳ hoạt động hay dự án giảm phát thải nào cũng có thể được phát triển thành dự án tín chỉ các-bon và được ban hành tín chỉ các-bon. Các dự án tín chỉ các-bon thường cần phải đảm bảo các tiêu chí sau:

Việc giảm phát thải phải thực tế, đo lường được, không phải là một hành động dự kiến hay kế hoạch, và lượng giảm phát thải được định lượng thông qua các phương pháp luận được công nhận.

Việc giảm phát thải phải là lâu dài và không bị đảo ngược: Tiêu chí này thường liên quan đến các loại hình dự án tiềm ẩn các rủi ro đảo ngược, ví dụ như loại hình tín chỉ các-bon từ hoạt động trồng mới rừng khi lượng hấp thụ phát thải từ việc trồng rừng có thể bị đảo ngược do cháy rừng hoặc các hoạt động khai thác rừng trái phép hay sâu bệnh. Vì vậy, các biện pháp giảm thiểu rủi ro một cách toàn diện để tránh hiện tượng đảo ngược cần phải được thiết lập khi phát triển một dự án tín chỉ các-bon.

Việc giảm phát thải phải đảm bảo tính bổ sung của dự án: Đây là tiêu chí quan trọng nhất để đánh giá việc giảm phát thải có được phép quy đổi ra tín chỉ hay không. Về bản chất, tín chỉ các-bon là một cơ chế tài chính giúp thúc đẩy các hoạt động giảm phát thải mà nếu thiếu cơ chế tín chỉ các-bon, các hoạt động giảm phát thải này sẽ không thể diễn ra trong kịch bản thông thường do các rào cản về mặt tài chính. Để giải thích cho điều này, có thể hiểu chung là các hoạt động giảm phát thải diễn ra tại mọi thời điểm. Ví dụ như việc loại bỏ việc sử dụng năng lượng hóa thạch trong quá trình sản xuất là kết quả của một chính sách bắt buộc, hoặc việc đầu tư vào các nguồn năng lượng tái tạo (ví dụ như điện gió trên bờ hay năng lượng mặt trời) là một hoạt động đem lại nguồn lợi tài chính từ chính hoạt động dự án mà không cần các cơ chế tín chỉ các-bon (khi mà giá thành công nghệ của các loại hình năng lượng tái tạo này đang trở nên ngang bằng với các loại hình năng lượng hóa thạch khác). 

Nói cách khác, ngay cả khi không có cơ chế tín chỉ các-bon thì các loại hình năng lượng tái tạo hay hoạt động giảm phát thải này vẫn diễn ra. Các dự án giảm phát thải KNK trong trường hợp này được coi là không có tính bổ sung, do vậy không thể phát triển thành dự án tín chỉ các-bon. Tuy nhiên, với các hoạt động giảm phát thải đối mặt với vấn đề tài chính hay rào cản chính sách khiến việc triển khai trở nên khó khăn hay bất khả thi trong kịch bản thông thường (ví như điện gió ngoài khơi hay trồng rừng mới) thì nguồn doanh thu bổ sung từ tín chỉ các-bon sẽ giúp các hoạt động này trở nên khả thi hơn về mặt tài chính và giúp các dự án có thể triển khai ngay cả khi chi phí công nghệ hay chi phí dự án còn cao hoặc việc giảm phát thải có tính bổ sung khi so sánh với kịch bản phát triển thông thường.

Việc giảm phát thải phải được thẩm định, thẩm tra bởi một bên thứ ba độc lập và được công nhận bởi tiêu chuẩn các-bon tương ứng. Ví dụ, để đăng ký một dự án tín chỉ các-bon dưới tiêu chuẩn VCS, việc giảm phát thải phải được thẩm tra, thẩm định bởi một bên thứ ba độc lập được VCS công nhận. 

Việc giảm phát thải phải là duy nhất và có thể theo dõi tránh việc một hoạt động giảm phát thải được tính hai lần. Tính hai lần có thể xảy ra khi cùng một tín chỉ các-bon nhưng lại được nhiều hơn một cơ sở phát thải sử dụng để bù trừ cho lượng phát thải của mình. Để tránh hiện tượng tính hai lần, tín chỉ các-bon một khi được ban hành sẽ được công khai và theo dõi để đảm bảo tính minh bạch. Nhìn chung, để có thể quy đổi các kết quả giảm phát thải ra tín chỉ các-bon thì kết quả giảm phát thải đó sẽ phải đảm bảo các tiêu chí cũng như yêu cầu kể trên. Ngoài ra, việc đăng ký một dự án tín chỉ các-bon cũng cần tuân thủ quy trình chặt chẽ.

Định giá và phát triển thị trường các-bon trong nước

Hiện nay, thuế các-bon đang là công cụ chính sách mới được quan tâm đề cập ở Việt Nam trong những năm gần đây, mặc dù chưa có định hướng cụ thể về việc chuyển đổi sang áp dụng thuế các-bon nhưng với vai trò của thuế trong giảm phát thải KNK, BVMT, thực hiện nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” cho thấy, việc xây dựng thuế suất và lộ trình áp dụng thuế các-bon là phù hợp với các chủ trương, chính sách có liên quan của Đảng, Nhà nước, cụ thể như: Nghị quyết số 24-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương năm 2013 về chủ động ứng phó với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên, BVMT; Kết luận số 56-KL/TW ngày 23/8/2019 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 7, khóa XI về chủ động ứng phó với BĐKH, tăng cường quản lý tài nguyên, BVMT,... Tuy nhiên, để quyết định lựa chọn một công cụ chính sách, đặc biệt là thuế/phí các-bon phù hợp, đòi hỏi Việt Nam phải cân nhắc thận trọng để đảm bảo tính đồng bộ, tránh sự trùng thuế với thuế, gây tác động tiêu cực đến mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy sản xuất, tiêu dùng đồng thời phù hợp với xu hướng quốc tế và lợi thế cạnh tranh của nền kinh tế. Nếu thuế các-bon được đề xuất áp dụng, Việt Nam cần xem xét khung thuế suất tối đa và tối thiểu trước khi xác định tỷ lệ cho từng ngành, lĩnh vực và khu vực để có thể điều tiết phát triển kinh tế (theo vùng, lĩnh vực), ổn định xã hội thông qua chính sách thuế một cách linh hoạt, hiệu quả.

Tại khoản 1, Điều 139 Luật BVMT năm 2020 nêu rõ “Thị trường các-bon trong nước gồm các hoạt động trao đổi hạn ngạch phát thải KNK và tín chỉ các-bon thu được từ cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong nước và quốc tế phù hợp với quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”. Đây được xem là cơ sở quan trọng để thực hiện định giá các-bon ở Việt Nam.

 Khoản 11 cũng nêu trách nhiệm của Chính phủ “quy định chi tiết Điều này, chi phí phân bổ hạn ngạch phát thải KNK, lộ trình, thời điểm triển khai thị trường các-bon trong nước phù hợp với điều kiện KT-XH của đất nước và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên”. Tiếp đó, tại Điều 17 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP ngày 7/1/2022 của Chính phủ quy định giảm phát thải KNK và bảo vệ tầng ô-dôn đã đề cập cụ thể về lộ trình phát triển, thời điểm triển khai thị trường các-bon trong nước,…

 Để quản lý và vận hành hiệu quả thị trường các - bon trong nước, Việt Nam cần hoàn thiện cơ sở pháp lý, nền tảng thông tin cần thiết để áp dụng công cụ định giá các-bon góp phần chuyển dịch nền kinh tế theo hướng các-bon thấp, thực hiện cam kết đạt mục tiêu phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050. Trong thời gian tới cần ưu tiên thực hiện một số khuyến nghị sau đây: 

Thực hiện việc phân bổ hạn ngạch và xác định mức giá trần theo lĩnh vực cho các cơ sở thuộc danh mục cơ sở phải thực hiện kiểm kê phát thải KNK; Nghiên cứu, đánh giá tác động đến khía cạnh chuyển đổi công nghệ, xã hội (việc làm, thu nhập) và tính cạnh tranh khi áp dụng hệ thống trao đổi hạn ngạch phát thải đối với các cơ sở phát thải lớn.

Xây dựng lộ trình áp dụng mức giá các-bon phù hợp với quá trình chuyển đổi công nghệ, lợi thế cạnh tranh của từng ngành/lĩnh vực bắt buộc giảm phát thải KNK ở Việt Nam. Cùng với đó, nghiên cứu, phân tích tác động tích lũy của cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon (CBAM) mà Liên minh châu Âu và một số quốc gia khác dự kiến áp dụng đến các doanh nghiệp Việt Nam để có lộ trình điều chỉnh việc áp dụng công cụ định giá các-bon phù hợp. Đồng thời, nghiên cứu, xác định các rào cản về kỹ thuật để xác định thuế suất các-bon phù hợp nhằm đạt được các mục tiêu tạo ra động lực cho việc đầu tư hiệu quả vào các phương án các-bon thấp và tránh tác động tiêu cực lên mục tiêu phát triển, ổn định kinh tế, cũng như định giá phạm vi thuế các-bon (nếu xây dựng) áp dụng lên các đối tượng chịu thế (lĩnh vực, các công ty và hộ gia đình) nhằm huy động sự tham gia của toàn xã hội trong nỗ lực chung để giảm phát thải KNK.

ĐOÀN NGUYÊN
Nguồn: Tạp chí Tài nguyên và Môi trường số 15 (Kỳ 1 tháng 8) năm 2024